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李相梁 耶鲁大学 摘要：香港有着非常特殊的政治结构，影响香港政治的力量有香港政府，香港的政治派别，香港市民与中央政府，起决定性作用的是后两者，但正常情况下后两者均无法直接制定与执行政策和法律，只能靠前两者去实现其政治目标。在这种政治结构下，我们看到了香港社会与政治的一系列冲突，在这些冲突中各方对彼此的信任，持续下滑。尽管如此，我们并不认为其决定作用的中央政府与香港民众的利益与诉求是矛盾的，恰恰相反，它们是高度一致的。造成这些冲突的一个根源是香港的制度设计包括政治结构有问题，制度让人办了坏事。这里并不是指一国两制有问题，恰恰相反是香港的具体制度设计没有把一国两制的精髓落实好。我们提出了改革香港政治制度的方案。这个方案并不是要也不能化解最近的短期冲突，而是彻底消除此类冲突的中长期解决方案。这个方案的其中一个核心是建立独立的政治机构去保障中央政府的诉求，同时这个机构在法律框架内受制于香港的其他政治机构，与此同时香港民众拥有更多政治自由。名义上这是各方诉求的折衷（折衷是解决任何协商问题的核心），但实质上中央政府与香港民众的权利都得到了扩大与制度性保障。与此同时，这个方案在细节上增强在香港中国人的身份认同。我们认为这很可能是唯一可行的解决方案。方案的落实需要修改基本法——香港的“宪法”。历史上各个国家新宪法在制定初期被多次修改是个常态，但基本法自公布以来已近30年、也已施行20多年，但其正文未经一次修改。如果在香港暴露出这么多问题的情况下，仍继续回避修改基本法既不符合历史经验又不符合实事求是精神。现行的基本法基本保障了香港过去的繁荣与稳定，现在这种繁荣与稳定已经出现很深的裂痕，是时候修改基本法来保障以后的香港繁荣与稳定。 目录 1.基本情况分析 1.1 香港市民与中央政府 1.2 制度原因 1.3 一国两制与基本法 2.解决办法 2.1 政治体制 2.2 身份认同 2.3司法管辖 2.4最近冲突 3.一些评价 3.1提名委员会和国监委 3.2普选 3.2修改基本法 4.一些问答 1.基本情况分析 香港回归以来，总体经济一直持续发展，而社会冲突也愈演愈烈，最近甚至到失控的边缘。有观点认为这些冲突的根本原因是经济：不平等、民生和房地产等。但我们认为解决这些冲突的第一步必须是政治的。第一，这些冲突的导火索都是政治的，并且无一例外地和两个政治问题相关：一是普选，二是身份认同；第二，即使冲突的根本原因是经济的，因为港人治港的原则也需要香港政府来出手解决，然而过去香港政府试图但并没能解决这些经济问题，很难想象不改革香港政府这些问题能够得到解决。 因此我们认为，任何根本解决冲突的方案必须要从政治出发，特别地要回应普选与身份认同的问题。普选的问题相对具体，而身份认同的问题更抽象，我们知之甚少。因此本文兼谈两者但重点是普选问题。 我们再来看能影响香港政治的力量：香港政府（立法会和行政长官），香港的政治派别，香港市民与中央政府。但其中决定性作用的是香港市民与中央政府，前两者不过是他们的衍生品。因此本文以香港市民与中央政府为思考核心。 1.1 香港市民与中央政府 根本上，普选问题是香港市民与中央政府达成怎样的协议来选举产生行政长官与立法会。香港市民的基本诉求是实现较为彻底的普选，使得香港政府在本地事务的处理中倾听香港市民的声音、为香港市民服务。而中央政府，以及内地人民，是希望香港繁荣发展、香港市民安居乐业的，也尊重港人治港的想法。但是，他们并不能接受香港在政府层面有搞对抗甚至于分裂国家的行为，因此要求包括香港特首的政治官员爱国爱港。这两种诉求是否矛盾是个关键性问题，如果答案为否，那么制度安排都无济于事。 如果我们把视野聚焦于现在过去的社会冲突以及政治实践，我们很容易得出香港市民和中央政府的诉求是不可调和的悲观结论。比如，在最近反修例运动中，“中国”的概念在香港街头难有容身之地，甚至于说普通话都有可能变成一件危险的事，这种背景下似乎很难让人相信民选的香港特首不搞对抗；与此同时，在过去中联办也不得不通过选举委员会来影响香港特首人选，这造成了中央政府不愿实施普选的印象。过去政改失败也貌似从侧面验证了彻底普选与爱国爱港的不可兼得。 我们当然完全不认同两者诉求是不可调和的。我们认为过去和现在的反中更多的是部分香港市民的情绪宣泄，把对香港政府的不满转移到中央政府头上，再把对中央政府的不满转移到其代表的内地人民头上，这种情绪宣泄经过群体运动发酵变得更狂热。但我们不能因为一时的情绪现象而影响我们对事情的本质判断。我们在过去民意调查中建制派的候选人也可以获得很高的支持率，这也说明了搞对抗绝不是民意的目标。同样的，中央政府并不反对普选，基本法明确了普选是目标，人大常委过去也具体确认了普选可实行的时间，这更是一国两制的题中之义。 再进一步地，两者诉求不矛盾的是因为香港市民与中央政府的利益一致的。我们甚至认为，在世界上所有的人民和政府配对里，比如美国人与美国政府，纽约人与美国政府，纽约人与纽约政府，北京人与北京政府，香港人与美国政府，香港市民与中央政府是利益最一致的。更具体的说，香港市民与中央政府之间不存在通常人民和政府间，比如北爱尔兰和英国及加泰罗尼亚和西班牙，可能存在的以下几个问题：税收、经济、民族、语言和文化。第一，没有税收问题，中央政府承诺不在香港征税；第二，没有经济问题，香港的优势是金融与高等教育，这恰恰是内地的劣势，二者有很好的互补性；第三，没有民族问题，绝大部分香港人来自于内地；第四，没有语言问题，绝大部分香港人说包括粤语的中文，有半数掌握普通话；第五，没有文化问题，儒家思想深入香港和内地的人心，如果香港的流行文化为内地人喜闻乐见。唯一的不确定是香港和内地对政治制度的理解不同，而针对这点我们有伟大的一国两制。 更根本的，这源于内地和香港人民天然的唇齿相依以及流淌在血液里的同胞情。香港发生的社会撕裂，世界上没有任何其他地方能比内地更痛心难过，其他地方是真真隔岸观火、利益的计算与政治的筹码。我们同样看到了中央政府在经济政策里以及危机时期对香港的支持。内地人民与中央政府更不可以忘记汶川地震时香港的支持，来自香港的捐款不仅仅是远远超过任意其他一个国家或地区，更是远超他们的总和，“我们（香港）的支持没有底线！”亦是感人泪下。也因此，当且仅当最广大的香港市民幸福安康，我们才能说中央政府在香港的方针政策是成功的，一国两制是成功的。否则，中央政府是不能给全国人民交待的。所以我们当然认为香港市民与中央政府的诉求是并不矛盾的。 1.2 制度原因 可是，如果香港市民与中央政府并不矛盾的，那为什么我们会看到一系列冲突？双方关系看起来有对立？我们的答案是香港的制度设计有问题。我们并不是说一国两制的战略思想有问题，也不是港人治港的方针政策有问题。我们认为一国两制的真正含义是，香港和内地实行两种不同政治制度，但除此以外的任何地方都应该是一样的、一国的，同时需要巧妙的制度设计来确保这个含义能够得以执行；而港人治港的真正含义是，香港政府由香港人组成对香港民众负责，管理本地事务，但第一不负责外交事务，第二也不能插足内地事务。而现行的香港的制度设计并没有很好的体现一国两制港人治港的精髓。 第一，包括基本法的现有制度并不鼓励中国人的身份认同。关于身份认同，有两个问题：1.香港人是不是中国人？2.在香港的中国人如何证明她（他）是中国人？ 第一个问题的答案其实并不是显而易见的。考虑两个类似但更容易的问题：纽约人是不是美国人？北京人是不是中国人？前者的答案是“不一定，大部分纽约人是美国人但纽约人不必须是美国人。”这是因为纽约是个开放的城市，纽约人的通常定义是在纽约居住的人；而后者的答案是肯定的，这是因为通常语境下北京人的定义是有北京户口的人，自然北京人是中国人。香港与纽约一样是个开放的城市，因此其问题的答案也类似“不一定，大部分香港人是中国人但香港人不必须是中国人。” 这些是日常生活的定义并没有问题，但这不应该是一个宪法性质法律应该去做的。但基本法第三章事实上地定义了香港人就是香港居民。最特别的，基本法第二十六条：“香港特别行政区永久性居民依法享有选举权和被选举权。”也就是说非中国国籍的香港永久性居民也同样拥有选举权。在任何一个国家，有选举权的一个最基本条件是本国公民。以开放城市如纽约为例，在纽约有选举权的条件有三：一、美国公民；二、年满18周岁；三、在选举前在纽约居住30天以上。但在这点上，香港极其特殊。 我们认为这是不合适的，这在香港最重要的法律里消弱了对中国人身份的认同。选举权是最重要的政治权利，根本性地决定了谁是这个国家或地区的主人。香港主权属于中华人民共和国，最重要的体现并不是外交与国防由中国掌控，而应该是拥有中国公民身份的香港居民决定谁来治理香港。尽管一国两制是一个特殊制度框架，但是最核心的制度细节还是应该符合一般制度规律。 对于第二个问题，严格的答案当然是适用于香港地区的《中华人民共和国国籍法》，但是如何具体地证明呢？对于内地人而言最自然的答案是中华人民共和国身份证。既然内地与香港同属一个中国，这个问题的答案不应该有所不同。但是拥有中国公民身份的香港人（除了少数回内地定居的）是没有中华人民共和国身份证的，而他们所有的是香港身份证和回乡证，但香港身份证正文上是没有任何中国字样的，而回乡证则并不是所有有中国公民身份的香港人可以拥有的。这既给他们带来了实际的不便，又消弱了对中国人身份的认同。 第二，现行基本法里的政治体制基本上是照搬西方的，难以制度性地保障一国两制。基本法里规定的香港政治体制框架基本上是西方的三权分立：行政，立法和司法互相制约。现行制度与西方的主要不同是行政长官、一半的立法会议员由功能团体组成的选举委员会选举，而基本法描绘的蓝图里的主要不同是行政长官候选人由一个提名委员会提名产生。民主选举的目的是为了保障香港人民的利益，而选举委员会和提名委员会的设计目的是为了保证中央政府诉求——香港政府爱国爱港不搞对抗。但是这两种机制在现行基本法内是硬拼在一起，过于简单粗暴，难以很好实践一国两制的伟大构想。 在这种政治体制下，为了兼顾港人治港的方针政策中央政府不得不依赖于香港的政治力量，但这有很多弊端。 一、把“爱国爱港”的诉求实现寄托于香港的本地政治力量并不稳健，因为这很可能超过这些政治力量的能力，尤其是长远来看； 二、没法在香港社会实现较为彻底的普选，同时也可能在政治实践中损害整体香港人民的利益，因为依赖这些政治力量的一个代价便是，政治议程难免需要照顾他们的利益； 三、这凭空制造了反对派，同时中央政府被动地与依赖的政治力量的声誉和民意捆绑，这违背中国共产党代表最广大人民利益的定位，也违背中国共产党的统一战线政策； 四、选举委员会和提名委员会的运作需要政治操作，这为舆论所诟病，随着时间推移也远非万无一失。 过去的各种冲突大都可以归因于这些弊端，这些弊端也在冲突中不断发酵，加深了各方的对抗与不信任。 第三，中央政府的政策方针（诉求）没有以法律的形式落实。 尽管邓小平在提出一国两制之时同时要求香港政府必须以爱国者为主体特别地香港特别行政区行政长官必须由爱国爱港人士担任，中央政府也在多个场合、渠道和文件正式声明，但它们并未写入基本法。尽管基本法二十三条有规定“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为”，但二十三条还没有立法。尽管宪法第52条到第55条规定了中国公民的与爱国相关的一些基本义务，但是实现一国两制的宪法第31条事实上让宪法的其他条款与其他全国性法律在香港自动失效（基本法附件三让少数全国性法律在香港适用）。尽管中央政府的政策方针在内地有类似法律效力，但是同样由于一国两制的宪制设计原因，中央政府的政策方针在香港社会并没有法律效力。 这些同时造成了中央政府与部分香港民众的困惑，也加深了彼此的不信任。中央政府的诉求没能以法律形式保证，部分香港民众也担忧没有明确底线。 因此，需要在基本法内规定“爱国爱港”，并建立政治机制使其能得以执行，这样才能有效保障中央政府诉求。法律当然不可能面面俱到，但关键性的内容还是应该在法律里表述，尤其在香港这样的法治社会；爱国爱港这样过于主观判断是没法写入法律，我们的八二宪法里也没有，但是其延申的一些客观标准，如不可以有反对内地（包括政治体制）、分裂国家的言行，总是以在法律条文里表述的。 1.3 一国两制与基本法… Read more